Il nostro piano per potenziare la capacità di investimento dei comuni e non non sprecare i fondi del PNRR dal 2021 al 2026.
La gestione dei fondi nazionali ed europei in Italia è spesso risultata problematica. Ad esempio, rispetto al totale dei fondi europei programmati con il Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020, alla fine del 2020 erano stati spesi solo il 40% dei fondi. Solamente la Spagna ne ha utilizzati meno di noi (34%)
[1]. Le inefficienze di spesa riguardano in particolare i comuni del Mezzogiorno, come sottolineato dalla ministra Carfagna
[2] in relazione all'utilizzo del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione 2014-2020. Nonostante questo fondo sia un sotto-insieme di tutti i fondi a disposizione per il sud, su un totale di 82,5 miliardi, 12,8 miliardi sono a rischio de finanziamento e ulteriori 8 miliardi risultano non monitorati e quindi ad alto rischio.
La spesa media annuale fino al 2026 per mettere a terra tutti i fondi del PNRR è di 35 miliardi di euro l'anno. Tuttavia, nel 2021, a fronte di 13,7 miliardi di spesa ipotizzati, ne sono stati effettivamente spesi solo 5,1 miliardi (il 37,2%).
Secondo il presidente Draghi, i comuni arriveranno a gestire nei prossimi anni fino a 50 miliardi di euro
[3] di fondi del PNRR. Questi fondi, se utilizzati tutti, consentiranno di raddoppiare gli investimenti in capitale effettuati dai comuni italiani negli ultimi 5 anni (circa 10 miliardi l'anno)
[4]
Di seguito sono rappresentate le nostre proposte per potenziare la capacità di investimento dei comuni legata in gran parte alla quantità e alle competenze delle risorse presenti nelle amministrazioni comunali italiane.
Le nostre proposte:
1. Portare a 750 milioni di euro l'anno i fondi a disposizione dei comuni per le spese di progettazione necessarie per realizzare le opere previste dal PNRR.
Per realizzare opere pubbliche i comuni devono svolgere una fase di progettazione che comporta la redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica, del progetto definitivo e del progetto esecutivo. Tali documenti sono frequentemente richiesti anche per partecipare ai bandi per l'assegnazione dei fondi. Tuttavia, i comuni, ed in particolar modo quelli del sud, non hanno spesso le risorse umane necessarie per svolgere tali fasi di progettazione per tutti i bandi a cui sarebbero interessati a partecipare. Quando un comune non riesce a realizzare internamente i progetti, deve esternalizzare questa attività che tuttavia comporta una spesa rilevante: il costo dell'attività di progettazione è solitamente compreso tra il 6% il 10% dell'importo del bando. La legge di bilancio 2022 ha creato un fondo da 161 milioni di euro che finanzia tre progetti per ogni comune tra tutti i bandi (non solo relativi al PNRR) a cui questi partecipano, ma non è sufficiente.
Tenuto conto dei costi di progettazione (in media pari all'8%) e considerando che i comuni saranno chiamati a gestire 50 miliardi di euro nei prossimi quattro anni, di cui il 75% destinati a nuove progettualità
[5], basterebbe mettere a disposizione dei comuni 750 milioni l'anno
[6] da qui al 2026 per sostenere le spese di progettazione e non sprecare le risorse del PNRR destinate ai comuni.
Proponiamo quindi di portare l'attuale fondo previsto dalla legge di bilancio 2022 ad un totale di 750 milioni di euro ogni anno per tutta la durata del PNRR.
2. Consentire ai comuni e alle regioni di: i) assumere dipendenti e dirigenti extra organico a tempo determinato per seguire i procedimenti relativi al PNRR; ii) esternalizzare il ruolo di Responsabile Unico del Procedimento ("RUP")
I comuni hanno spesso carenza di personale tecnico che possa assumere il ruolo di Responsabile Unico del Procedimento che ha il ruolo di supervisionare e coordinare tutte le fasi del processo di realizzazione dell'opera pubblica (es: partecipazione ai bandi, progettazione, validazione del progetto, pubblicazione della gara per affidare a privati la realizzazione dell'opera e monitoraggio dello stato di avanzamento). Inoltre, il personale tecnico già presente all'interno degli uffici comunali non può dedicarsi completamente alla realizzazione dei progetti in quanto deve assolvere anche agli altri compiti normalmente previsti dalla normale operatività comunale.
Per questo è fondamentale:
-
prevedere la possibilità di nominare i RUP anche esternamente alla struttura dell'amministrazione fino al 2026, per tutti i progetti finanziati dal PNRR;
-
consentire ai comuni di assumere funzionari e dirigenti a tempo determinato (con potere di firma) in misura ulteriore rispetto alla soglia del 5% fissata dall'art. 110, comma 2, TUEL, fino al 2026. La misura deve essere finanziata da ogni comune in autonomia, ma senza imporre per l'assunzione di questa figura i vincoli normativi e finanziari previsti normalmente per le assunzioni nei comuni. Tale intervento consentirebbe ai comuni di creare delle strutture di tecnici dedicate specificatamente all'implementazione del PNRR senza l'aggravio di ulteriore operatività prevista da altri processi comunali;
Questa misura è complementare rispetto a quelle introdotte dal governo nella bozza di DL PNRR 2 approvato dal Consiglio dei ministri il 21 Aprile 2022:
- la possibilità per le amministrazioni attuatrici del PNRR di conferire incarichi dirigenziali a funzionari di cittadinanza italiana di organizzazioni internazionali o dell’UE.
- la possibilità per le amministrazioni titolari di progetti finanziati dal PNRR di conferire incarichi ai lavoratori in quiescenza da più di due anni. Questi possono essere anche nominati RUP per il tempo strettamente necessario all'assunzione di nuovo personale in grado di coprire l'incarico.
- la possibilità per le regioni di assumere personale non dirigenziale per la realizzazione dei progetti previsti dal PNRR in deroga ai limiti normativi previsti
3.
Non conteggiare gli incentivi derivanti da progetti finanziati dal PNRR per il raggiungimento del limite annuo previsto per i dipendenti pubblici
L'art. 113 del D. Lgs. 50/2016 prevede che il 2% dell'importo degli stanziamenti previsti per i singoli appalti possa essere destinato come incentivo alle funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle amministrazioni che li curano. Lo stesso articolo stabilisce che gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente (esclusi i dirigenti), anche da diverse amministrazioni, non possano superare l'importo del 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo.
Tale soglia può disincentivare il completamento delle procedure progettuali: i dipendenti comunali potrebbero avere un interesse a ritardare di un anno il completamento di alcuni interventi per non rinunciare all'incentivo. Per questo motivo proponiamo di non conteggiare gli incentivi derivanti da progetti finanziati dal PNRR per il raggiungimento della soglia del 50%.
4. Introdurre l'obbligo, per tutti i comuni non capoluogo di provincia, di affidare la gestione delle gare di appalto a uno dei soggetti aggregatori regionali presenti nell'Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti, almeno per i progetti finanziati dal PNRR
Una volta vinto il bando e assegnati i fondi, il comune deve affidare i lavori a un privato per la realizzazione dell'opera. Sopra una certa soglia (140.000 per i servizi e forniture e 5.382.000 per i lavori pubblici) gli enti sono obbligati a indire una gara per la selezione del fornitore mentre per gli importi sottosoglia possono, seguendo un processo specifico, procedere con l'affidamento diretto.
Tali procedure di affidamento richiedono del personale con competenze specifiche che spesso i comuni, soprattutto quelli di piccole dimensioni, non hanno a disposizione o comunque non in numero sufficiente per coprire tutti i progetti previsti dal PNRR. Per questo all'art. 37 del Codice degli Appalti prevedeva l'obbligo per i comuni non capoluogo di provincia di procedere, per i bandi sopra soglia, affidandosi ai soggetti aggregatori o tramite unione di comuni. La norma è stata però sospesa, con diverse proroghe nel corso degli ultimi anni, ed è rimasta, finora, disapplicata. Per il momento, la sospensione è in vigore fino a giugno 2023.
Proponiamo quindi che, per i comuni non capoluogo di provincia che beneficerebbero dei fondi per la progettazione di cui alla proposta 1, venga eliminata la sospensione di cui sopra e siano obbligati ad affidare la gestione delle gare di appalto ad uno dei soggetti aggregatori regionali presenti nell'Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti, almeno per quanto riguarda i progetti finanziati dal PNRR.
L'affidamento delle procedure di gara alle Stazioni Uniche Appaltanti permetterebbe di sfruttarne le economie di scala e di scopo, come dimostrato dall'esperienza Consip, che ha garantito un risparmio medio del 22% (dati Istat). Ad oggi, la lista predisposta dall'ANAC contiene circa 30 centrali di committenza, di cui almeno una a regione.
Di seguito sono rappresentate le principali attività che i comuni devono svolgere per accedere e spendere i fondi pubblici e le principali criticità ad esse associate.
| Attore |
Attività |
Problematica |
| Ministero |
Pubblicazione del bando per accesso ai fondi del PNRR su uno specifico tema |
|
| Comune |
Valutazione del fabbisogno e decisione in merito alla partecipazione |
Molti comuni:
- non sono in grado di individuare con precisione il loro fabbisogno
- decidono di non partecipare ai bandi se i fondi devono essere utilizzati in investimenti in quanto non dispongono dei fondi che sono successivamente necessari per la gestione |
| Comune |
Nomina del Responsabile Unico del Procedimento ("RUP") |
- L'incarico di RUP può essere svolto solamente da figure tecniche (es: architetti o ingegneri) che sono poco presenti in molti comuni
- La normativa prevede che il 2% dell'importo del bando possa essere distribuito come incentivo ai dipendenti che partecipano al progetto con una soglia massima ogni anno del 50% della retribuzione lorda annuale. Tale soglia massima incentiva i dipendenti a procrastinare all'anno successivo la finalizzazione dei procedimenti che comporterebbero uno sforamento della soglia (che quindi non verrebbero retribuiti) |
| Comune |
Progettazione:
- Definizione preliminare del progetto per cui richiedere il finanziamento
- redazione del progetto di fattibilità tecnico/economica (es: relazioni geologiche o archeologiche)
- redazione del progetto definitivo
- redazione del progetto esecutivo |
Molti comuni:
- non hanno la capacità (in termini di quantità e competenze dei dipendenti) di progettazione necessaria per partecipare a tutte le gare a cui sarebbero potenzialmente interessati.
- non dispongono dei fondi per esternalizzare l'attività di progettazione che ha un impatto di circa il 10% sul costo totale del bando (attualmente posso accedere ad un fondo per il finanziamento di 3 progetti ogni anno).
Le tempistiche dei comuni che decidono di esternalizzare la progettazione si allungano in quanto è necessario effettuare una gara per la selezione del fornitore per gli importi superiori alla soglia di 139.000 euro |
| Comune |
Validazione del progetto da parte del RUP o di un tecnico esterno |
- Cfr. problemi relativi alla nomina del RUP
- Molti comuni non hanno i fondi per esternalizzare tale attività ad un tecnico esterno |
| Ministero |
Partecipazione al bando del ministero e decreto di finanziamento per attribuire i fondi al comune |
Le procedure di accesso ai bandi variano a seconda del ministero e anche tra bandi indetti dallo stesso ministero su tematiche differenti |
| Comune |
Svolgimento di una gara (o affidamento diretto) per affidare la realizzazione dell'opera a un privato |
- I fondi ottenuti dai comuni, soprattutto quelli di piccole dimensioni, non vengono spesi in quanto tali comuni non dispongono delle competenze tecniche per impostare e svolgere le procedure di gara previste dal codice degli appalti.
- La normativa che impone ai comuni di utilizzare le centrali di committenza (a livello regionale) è stata sospesa fino a giugno 2023. |
| Comune |
Monitoraggio dello stato di avanzamento dei lavori |
- Tale attività deve essere svolta internamente dai dipendenti comunali che spesso non sono in numero sufficiente o non hanno le competenze adeguate. Questo comporta che il monitoraggio dell'effettiva realizzazione dei progetti spesso non viene effettuato causando un ritardo nelle tempistiche di completamento. |
[1] Fonte: Commissione Europea. Grazie alla regola che permette di spendere i fondi anche nei tre anni successivi alla fine del periodo, ad oggi siamo riusciti a spendere il 52% delle risorse. Abbiamo un altro anno per spendere il restante 48%.
[2] Commento a margine della presentazione del Cipess della relazione annuale sull'andamento degli interventi dei Piani di Sviluppo e Coesione in data 14 aprile 2022
[3] Dichiarazione del presidente Draghi all'Assemblea Annuale Anci 2021
[4] Stima contenuta nel report "Il PNRR e le sfide per i Comuni italiani", CDP Think Thank, gennaio 2022
[5] Stime dell'Ufficio Parlamentare di Bilancio, audizione 20 ottobre 2021
[6] 750 milioni di euro è il risultato del seguente conto: (50*0,75*0,08)/4.
50 sono i miliardi a disposizione dei comuni; 0,75 è la percentuale dei fondi destinati a nuovi progetti; 0,08 è l'incidenza dei costi di progettazione rispetto all'importo totale dei bandi; 4 sono gli anni entro i quali questi fondi vanno spesi. 
